浅析人民监督员制度的监督范围

人民监督员制度是最高人民检察院在新时期提出的一项重要的司法工作改革举措，随着试点工作的展开，此项制度受到了社会的广泛关注，在实践中也已经取得了的良好效果，对我国检察工作实践和司法改革的进程都有重要意义。同时，作为一项改革举措，随着试点工作的进行，也暴露出一些问题，尤其是在人民监督员的监督范围上存在一定争议，笔者现就此问题从监督定位以及完善建议等方面做粗浅分析。
        一、现行人民监督员监督范围分析
        《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》（以下简称《规定》），人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件的三项工作实施监督:(l)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；(2)拟撤销案件的；(3)拟不起诉的。这三方面的规定是比较适当的──第一项防止冤枉无辜，后两项避免放纵犯罪，兼顾双重需要，有利于公正执法。[①]
        （一）犯罪嫌疑人对逮捕决定不服的案件
        对于犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件，是否应由人民监督员监督，存在比较大的争议。有人认为“不服逮捕决定的案件是在检察机关已经做出决定后再进入监督程序的，这时让人民监督员监督则无法确定监督时间。如果强行介入监督，会使诉讼程序产生混乱。”但是，这种观点忽略了一个问题，人民监督员监督案件并不是要中断诉讼程序，只是监督整个案件的进程，防止办案人员出现渎职行为而影响案件的公正性，防止出现冤假错案。犯罪嫌疑人不服逮捕决定，其实并不是不服被逮捕这个程序，而是对认定的犯罪事实不服。既然犯罪嫌疑人不服，那么人民监督员就可以介入，进行监督，查看是否有确凿的证据证明犯罪嫌疑人实施了犯罪行为，防止造成冤案。而对于“是否有证据证明犯罪嫌疑人实施了犯罪”，是属于事实判断的范畴，不需要掌握高深的法律专业知识就可以做出判断，人民监督员完全可以胜任。所以人民监督员监督“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”案件是完全合理的。
        （二）拟撤销的案件
        检察机关作撤销案件的条件是：“具有刑事诉讼法第十五条规定情形之一的；没有犯罪事实的，或者依照刑法规定不负刑事责任和不是犯罪的；虽有犯罪事实，但不是犯罪嫌疑人所为的。”对于具有刑事诉讼第十五条规定情形的而撤销案件的，虽涉及一些法律适用的问题，但这些法律适用并不需要很高深的法律知识就能够判断。对于没有犯罪事实或虽有犯罪事实而不是犯罪嫌疑人所为，应撤销案件的，这基本上是对案件事实的判断，很少涉及法律适用问题。上述情况对法律知识不是很深的人民监督员来讲，检察机关是否可以作撤案处理，是能够独立作出判断的。
        （三）拟不起诉的案件
        检察机关拟作不诉的案件根据《刑事诉讼法》的规定分为三种情形，一是绝对不诉，既符合《刑事诉讼法》第十五条规定情形之一的，检察机关应当作不起诉决定；二是存疑不诉，既经补充侦查仍证据不足不符合起诉条件的，检察机关可以作出不起诉决定。三是相对不诉，既对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不诉决定。对于绝对不诉，如前对撤销案件所述中谈到，作为一般法律水平的人民监督员是基本能够独立判断的。对于存疑不诉，主要涉及对证据的真实性和事实的认定问题，较少涉及法律的适用问题，因此，人民监督员对检察机关拟作存疑不诉的案件也基本上能够进行有效监督。对于相对不诉案件，其前提是犯罪嫌疑人已构成犯罪，因此其法律适用问题实际上已基本解决，对于是否拟作不诉决定，实际上是对犯罪情节是否轻微的判断，是对案件对社会产生的危害程度的判断，对社会危害程度的判断有赖于社会的价值评判，而不仅是司法判断的问题，这对于人民监督员来讲，这正是他们的长处，检察机关也正需要听一听社会对案件危害程度的看法，以确保案件的正确处理。所以，人民监督员对检察机关拟作不诉的监督是能够胜任的。
        二、人民监督员制度的监督定位
        （一）有关人民监督员监督范围的争议。
        目前，关于人民监督员制度“三类”案件的监督范围是否合适存在着争议,理论界出现了有关监督范围扩大、缩小等不同的观点。一种观点认为人民监督员的监督范围，目前只限于检察机关自侦案件，公安机关侦查的案件被排除在外，这使监督范围比较狭窄。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他被检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为犯不同的罪而区别看待，不一事同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。根据检察工作的实际，人民监督员的监督范围还可以扩大。还有一种观点认为，由于逮捕条件的复杂性，人民监督员难以把握，因而不宜把逮捕决定纳入人民监督员监督范围,应该把监督范围缩小。
        （二）从人民监督员制度的改革目的看其监督定位。
        要想合理准确地定位人民监督员的监督范围，就必须正确分析该项制度的改革目的所在。
        在我国现行司法监督制度和司法实践中，检察机关作为专门的法律监督机关在办理自侦案件时缺乏权力监督与专门监督，检察机关的监督权是一种单向的监督权力,从权力的属性和特点分析,任何不受监督的权力,都会走向滥用,趋于腐败。[④] 对检察机关自侦案件实行人民监督员制度，其目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，从制度上保证各项检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使。[⑤]正是出于监督监督者的目的，检察机关展开了“人民监督员制度”的创新举措和探索。
        从人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度的意义上讲，人民监督员不是直接参与检察机关的执法活动，也就是说检察机关的执法活动与人民监督员的监督是相对独立的，这符合监督的特性，在现行法律规定的现状下，也与检察机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉是相一致的。
        （三）人民监督员的监督定位。
        首先，人民监督员监督的范围应当限定在事实判断层面。根据中共十六大的报告，改革的目标是要使社会主义司法制度保证在全社会实现公平和正义。这就要求司法公正必须以社会公平和正义为前提，前者是司法判断标准，后者是社会判断标准，前者具有专业化和司法化，后者具有大众化和社会化。要使司法制度为实现全社会公平和正义，也就少不了社会对司法活动的评价，只有引入社会的公平正义观来衡量司法是非观和公正观，才可能保证司法为了实现社会公平和正义。检察机关引入人民监督员制度实际上就是让社会来评价检察机关执法活动是否符合社会公平和正义的要求。人民监督员的这一特性决定了人民监督员不可能对司法机关中的一些技术性问题进行监督，司法改革的职业化方向也表明了类似的价值取向，也就是如何适用法律应当由职业性的检察官来判断。
        人民监督员作为监督者，不可能对检察机关的一切执法活动进行全部的监督。一是因为人民监督员制度是对检察机关执法活动的外部监督制度，而不是直接参与检察机关的执法活动。既不能干涉检察机关的正常办案活动，又要切实起到对检察机关执法活动的监督作用。二是因为检察机关的许多执法活动也是非常具有技术性的，人民监督员不是专业的法律人员，无法对专业性较强的问题做出判断，从而也就难以对案件进行有效的监督。而对于事实的判断，多数情况下只要具备一定生活常识人都能够分析、确认，从而对案件性质有更清楚、明确的界定。人民监督员只需以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关直接受理侦查案件证据的真实性和事实的认定加以判断和权衡，这样既有利于保证人民监督员监督的刚性，又使司法活动能够体现社会的价值判断标准，避免国家司法权的专断。以往，我国实行的陪审员制度受法国大革命时期的陪审制度和前苏联的陪审制度的影响较大，在制度设计上使陪审员与审判员享有平等的权力，共同就案件事实问题和法律问题作出判断，没有合理界定陪审员的裁决范围，在实践中反而损害了陪审制度的效果，削弱了陪审制度的基础，使其在一定程度上名存实亡。将人民监督员的监督权限限定在仅就案件事实方面进行判断，引入社会公平正义观来衡量司法的是非观和公正观，更有利于实现司法公正。这从形式上看，人民监督员的权力范围小了，但从实质上是将人民监督员制度落到了实处。
        因此，人民监督员对检察机关的执法活动进行监督应当是有所选择、有所偏重的。在实际工作中，应当从人民群众反映最突出，要求最强烈的问题入手；应当从可能制约司法公正的环节入手；从检察机关执法中最容易出问题的地方入手；从检察机关受到监督制约比较薄弱的环节入手。