当前人民调解制度功能的科学定位

　　本文将人民调解制度的主要功能概括为两大类，一为解纷功能，一为政治功能。然而，这两种重要功能的区分绝不是截然的，而是一个问题的两个方面。解纷功能是其基本功能，也是直接功能，而政治功能是只能通过解纷功能的实现而实现的间接功能。但是在人民调解制度的发展历史上，政治功能曾经被一度强化，而其解纷功能则相对弱化，这实质上歪曲了人民调解制度的调解本质，导致人民调解制度功能的全面蜕变因而逐渐走向衰落。当前，出于对其解纷功能的需要，人民调解制度获得了全面复兴的机会。但是，对其解纷功能的新的政治解读再一次成为其潜在危险。因此，必须将人民调解制度定位于一种社会自治的纠纷解决机制，而切忌将其政治化，切忌将其作为一种政府维护稳定或实现其他政治目的的手段。惟有如此，人民调解制度才能发挥其最大效应，也惟有如此，人民调解制度才有其自身的运行和发展空间。
　　一、人民调解制度的解纷功能与政治功能
　　（一）解纷功能
　　人民调解制度的具体功能很多，但可以对其进行类型化概括。范愉在《社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点》一文中，将人民调解制度的功能概括为政治功能、文化功能和纠纷解决功能，并且提出，纠纷解决功能是最为基本和重要的功能。③文化功能是人民调解制度的隐性功能，即超出制度设计意图的功能，而本文讨论的是人民调解制度的功能定位，所以只论述解纷功能和政治功能，对文化功能暂且不论，而并非否认这一重要功能的存在。
　　法院民事案件与人民调解调解纠纷对比④

年份	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
法院民事、经济 案件（万件）	343.75	399.73	461.38	476.09	483.03	505.48	471.01	461.5
人民调解调解 纠纷（万件）	612.37	602.85	580.22	554.32	526.72	518.86	503.06	486.07

　　解决纠纷是人民调解制度当然具有的功能。从上表可以对人民调解制度强大的解纷功能略见一斑，一直到2001年，人民调解调解的纠纷数量比法院受理的民事案件（含经济案件）数量都要多。此外，人民调解在预防纠纷升级、化解群体性事件等方面具有特别的优势。据有关数据统计，仅2001年，人民调解组织开展矛盾纠纷大排查6万多次，通过调解防止纠纷激化引起的自杀2万多起，防止群体性械斗3万多起，化解和疏导群体性上访近4万多件。⑤因此，人民调解制度作为一种重要的纠纷解决方式，一直被视为社会的第一道防线。人民调解之所以具有如此强大的解纷功能，与人民调解制度具有一定的民间性和自治性是分不开的。
　　（二）政治功能
　　人民调解制度是调解制度化的产物。与传统调解不同的是，人民调解制度不再是一种纯粹的纠纷解决方式，而是一种融入了多种政治因素，承担了多种政治功能的复杂的社会制度。陆思礼在《毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决》中指出，“中国的调解还承担另外三种有时超越纠纷解决的可识别的功能。第一，它有助于传达和适用意识形态原则、价值观和共产党的规划；有助于动员中国人民更加信奉党的政策和目标。第二，它有助于压制而不是解决个人间的纠纷……第三，它是国家和党实施其他控制手段的补充。”⑥他所指的“三种有时超越纠纷解决的可识别的功能”实际上都可以概括为政治功能。事实上，人民调解通过解决纠纷，化解了社会矛盾，有利于维护稳定，可以更好地进行社会控制，也就必然实现一定的政治功能。但是，它所承担和实现的政治功能在不同的历史时期，在不同的政治背景下的具体表现形式是不同的。
　　二、从人民调解制度的兴衰中看解纷功能与政治功能的关系
　　（一）人民调解制度的产生和发展
　　学界普遍认为，人民调解制度萌芽于土地革命战争时期，在中国共产党领导下的反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立调解组织，调解农民之间的纠纷。但人民调解作为一种制度形成，却是在抗日战争时期，以调解三原则的初步形成为其标志。1954年政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，对人民调解组织的名称、性质、任务、设置、工作要则以及活动方式进行了统一，这标志着人民调解制度的正式确立。
　　人民调解制度的产生，一方面是因为对其解纷功能的需要，政权建立初期，司法体系尚未健全，社会法制意识淡薄，绝大多数纠纷必须依靠调解解决；另一方面则是因为对人民调解制度政治功能的期待：⑦第一，希望通过人民调解传达和贯彻意识形态，实现社会动员。由于人民调解员都是党员干部或积极分子，他们在纠纷的过程中，适用的是党和政府的政策方针，也必然会传达党的意识形态，从而实现共产主义思想的广泛社会动员。第二，希望通过人民调解压制纠纷。过多、过大的民间冲突对于党和政府的事业是不利的，而在党和国家的事业面前，争议者双方的权益以及他们之间的关系都是微不足道的。在这样的逻辑之下，压制纠纷几乎成为必然。压制的方式则是通过劝说争议双方以党的事业为重，使个人利益让位于集体和国家利益。第三，希望通过人民调解实现社会控制。一方面，人民调解员所具有的说服力和其可以援引的制裁权威，可以对社会实现不同程度的控制。另一方面，即使人民调解员本身的强制权力不足，但他们向公安和上级党政的汇报可以导致更有权威甚至更加严厉的制裁，这使得人民调解员具有了社会矛盾的监测器的功能。第四，政治象征意义。之所以被称为“人民”调解就是为了表现制度的民主和自治性，从而体现与传统调解的根本不同。
　　（二）人民调解制度的衰落
　　人民调解的衰落是从人民调解制度在解决纠纷中的作用，以及该制度的地位来说的。

年份	调解委员会（万个）	人民调解员（万名）	调解纠纷数（件）
1990	102.1	625.6	7409222
1991	104.0	991.4	7125524
1992	101.1	1017.9	6176209
1993	100.8	976.7	6222958
1994	100.9	999.8	6123729
1995	101.1	1025.9	6028481
1996	100.0	1035.4	5802230
1997	98.5	1027.3	5543166
1998	98.4	917.5	5267200
1999	97.4	880.3	5188646
2000	96.4	844.5	5030619
2001	92.3	779.3	4860695
2002	89.06	716.16	4636139

　　从上表⑧可以看出，上世纪90年代以来，无论人民调解委员会、人民调解员、调解纠纷数的数量整体上都在下滑。特别是调解纠纷数量从1990年7409222件下降到2002年的4636139件，下降比例达40%以上，足见人民调解制度的衰落趋势。
　　人民调解制度衰落的原因是多方面的。学界普遍讨论的理由，如民众权利意识增强，法院、仲裁等司法救济渠道更加畅通，舆论观念的误导等等，不一而足。但是，从本质上讲，人民调解制度的衰落就是人民调解制度功能的蜕变。人民调解制度从确立甚至最初形成时起就承担着繁重的政治功能，而后，在人民调解制度的发展和具体运作过程中，在当时“凡事要讲政治”的社会风气影响下，政治功能更是被作为了该制度基本的功能定位，甚至被很多人当成一种政治符号使用，从而使纠纷解决功能被掩盖甚至被架空。而改革开放以来，特别是20世纪90年代以后，社会风气变得更加务实，人民调解的政治功能也逐渐被淡化。但是人民调解的纠纷解决功能由于之前已经被架空，调解解决纠纷的能力非常低，效率低下。以2002年为例，全国有716.16万人民调解员，调解纠纷总计4636139件，人均每年调解0.65件。如此一来，一方面政治功能被淡化，另一方面，纠纷解决效率非常低下，因此即便没有上述其他外部因素的影响，人民调解制度的衰落也是必然的。人民调解制度衰落的实质是其功能的全面蜕变。
　　（三）人民调解制度的复兴
　　2002年9月，最高人民法院发布《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力；司法部制定的《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和活动程序等做出了具体的规定。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》。由此，人民调解制度重新获得了重视。近年来，全国很多省市都展开了人民调解制度的积极探索和试点。对这些现象，我们可以理解为人民调解制度的复兴。
　　人民调解制度的复兴是外部推动的外发型复兴，其根本动因就是对其解纷功能的需要。第一，有限的司法资源不堪承受极重的案件负担。2003年，全国法院受理的刑事、民事、行政和执行案件数量总计达到808万件，比1993年的459万件增长76%.⑨全国公安机关立案的刑事案件4393893起，比1993年的1616879起增长约172%.⑩中国公安机关受理治安案件5995594起，比1993年的3351016起增长约80%（11）。第二，大量的离婚纠纷、劳动争议纠纷、邻里纠纷等小额琐碎的案件涌入法院，甚至很多纠纷利益很小的案件进入二审，浪费了大量的司法资源。第三，司法解决纠纷执行到位率低，涉法信访案件多。2003年，法院执行案件到位率仅约52%（12）。1999年涉法上诉案件达1069余万件。第四，群体性事件的数量上升，规模扩大。法院等司法途径在解决这类纠纷时往往力不从心，而人民调解在解决群体性纠纷中则有很大优势。因此，利用人民调解制度缓解法院诉讼负担，化解社会矛盾，减少信访案件，预防和解决群体性纠纷，是人民调解制度出现复兴动向的驱动力之所在。简而言之，对人民调解解纷功能的期待推动了人民调解制度的复兴。